Hacia una eventual convocatoria de nuevos concursos para la adjudicación de contratos de explotación de locales comerciales en recintos aeroportuarios:

Una de las principales cuestiones que suscita este asunto se refiere a si, efectivamente, la Administración, a través de AENA, puede decidir libremente cuándo convocar dichos concursos, pudiendo optar, entre medias, por prorrogar indefinidamente los contratos que ya tiene suscritos.
 En relación con esta problemática diremos, en primer lugar, que los referidos contratos de explotación de locales comerciales en recintos aeroportuarios, lejos de lo que pudiera entenderse en un primer análisis, no constituyen, en su sentido jurídico más estricto, contratos administrativos, sino que han sido calificados por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de octubre de 2005 como contratos sobre concesión de dominio público, por primar en ellos la particularidad de ser medios para la utilización y explotación de espacios aeroportuarios que, por su naturaleza, son bienes de dominio público.
 La consecuencia jurídica que va aparejada a la particular naturaleza de estos contratos es su regulación, de tal manera que, tal como declara la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2005, la legislación aplicable a dichos contratos no es la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sino la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y, en todo caso, el artículo 156 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, en el que se regula el régimen de otorgamiento de concesiones del dominio público aeroportuario para el desarrollo de actividades comerciales por parte de AENA.
 Por otra parte, resultará de aplicación, en todo caso, la legislación que se encuentre vigente temporalmente a la fecha de adjudicación del contrato en cuestión, tal y como declaran los dictámenes de la Abogacía General del Estado de 16 de junio de 1995 y de 8 de octubre de 1997, y como confirma el Auto del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1989, y el Informe 18/1997, de 14 de julio, de la Junta Consultiva de Contrata-ción Administrativa.
En virtud de lo expuesto, resultará de aplicación la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 3 de noviembre de 2003 a aquellos contratos de dicha naturaleza que resultasen adjudicados a partir del día 4 de febrero de 2004 (fecha de la entrada en vigor de esta norma legal), mientras que se aplicará la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 a los contratos de la misma naturaleza adjudicados con anterioridad a dicha fecha.
 En cualquier caso, el otorgamiento de nuevas concesiones sobre el dominio público aeroportuario para la realización de actividades comerciales debe realizarse a través del correspondiente procedimiento concursal, tal y como exige el todavía vigente artículo 156 de la citada Ley 13/1996, de 30 de diciembre, rigiéndose por los correspondientes Pliegos, que vienen definidos jurisprudencialmente como la “Ley del Contrato”.
 Llegados a este punto, resulta obligado plantearse si resulta preceptiva para la Administración convocar nuevos procedimientos concursales para adjudicar los contratos de explotación de locales comerciales en recintos aeroportuarios cuyo plazo de vigencia contractual ha concluido o, por el contrario, puede optar por prorrogarlos indefinidamente.
 En relación con esta problemática, no podemos negar que ha sido objeto de amplia discusión jurídica la inter-pretación del alcance y exten-sión de la prerrogativa atribuida legalmente al órgano de contratación administrativa de modificar unilateralmente los contratos administrativos cuando concurren “razones de interés público” y, por ende, si dicha prerrogativa de la Administración comprende la de modificar, para ampliarlo, los plazos de vigencia de dichos contratos.
 Esta prerrogativa de modificación unilateral de los contratos administrativos, por parte del órgano de contratación, cuando concurren “razones de interés público”, viene reconocida expresamente, y en términos generales, en el artículo 59.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas promulgado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, aunque esta norma legal, tal y como expusimos anteriormente, no resulta de aplicación a los examinados contratos de explota-ción de locales comerciales en aeropuertos, por no constituir, conforme a lo declarado por el Tribunal Supremo en su referida Sentencia de 4 de octubre de 2005, contratos administrativos, sino contratos sobre concesión de dominio público.
 En cualquier caso, el Consejo de Estado ha interpretado de forma muy restrictiva el concepto de “interés público” como concepto jurídico indeterminado que justifica, o puede justificar, la modificación unilateral de los contratos administrativos por parte del órgano de contratación.
 Así, el Consejo de Estado en su Dictamen 1217/2001, de 12 de julio, y a la hora de analizar la conformidad o no a Derecho de una propuesta de modificación de un contrato administrativo de suministro y mantenimiento, aceptada de mutuo acuerdo entre la Administración contratante y el contratista, que incluía no sólo la ampliación de los servicios objeto del contrato sino también la de su plazo de vigencia, concluye afirmando que:

“(…) no resulta justificada la concurrencia de un interés público suficientemente configurado en el que pueda ser apreciada una intensidad tal que ampare la modificación contractual propuesta; en especial la ampliación de su duración (…) ello resultaría en infracción de la obligación de seguir los procedimientos de selección de contratistas a fin de preservar los requisitos de concurrencia y de publicidad impuestos por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas”.

En relación con la cuestión que es objeto de nuestro análisis resulta muy ilustrativa la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1979, que viene a proscribir el otorgamiento de una prórroga contractual en un contrato expirado temporalmente respecto del que su correspondiente Pliego no había previsto la prórroga, declarando que:
“(…) la primitiva concesión se otorgó por un plazo de (...) años y sin que en el (...) correspondiente pliego de condiciones se hiciera alusión a prórroga alguna, de ahí que su condición implique, tal como razona el Consejo de Estado en el correspondiente informe, una nueva adjudicación del (...), es decir, que una vez finiquitado el plazo debería procederse a la reversión y convocatoria de un nuevo concurso, por todo lo cual, la nueva prórroga, otorgada por la Adminis-tración, sin estar plasmada en el Pliego de Condiciones que rigió la primitiva concesión, (...), si puede incidir en los intereses legales de la misma, no protegiendo dichos intereses, al prescindir de la necesidad de un nuevo concurso para conceder la prórroga controvertida, ya que no se puede olvidar que el primitivo contrato fue otorgado por tiempo determinado y sin previsión de prórroga (…)”.

La litis a que se refiere este pronunciamiento judicial consiste en un proceso de lesividad incoado por la propia Administración contra un acto por ella misma dictado, con el fin de obtener una Sentencia que declare su anulación por resultar lesivo para el “interés público”. En este caso, la Administración pretendía la lesividad de una resolución de la Dirección General de Puertos y Señales Marítimas mediante la cual se autorizaba una prórroga de un contrato de concesión de dique en un puerto.
 La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo entendió que, si bien no constaba acreditado perjuicio alguno en los intereses económicos de la Admi-nis-tración, concurría un perjuicio para los intereses públicos en la medida que dicha concesión de prórroga, no autorizada en el correspondiente Pliego, implicaba una nueva adjudicación contractual prescindiendo del preceptivo procedimiento concursal establecido al efecto, razón por la cual declaró lesivo y anulado el acto impugnado.
 Conforme a esta Sentencia del Tribunal Supremo parecería claro que el transcurso de los plazos de vigencia de los contratos de concesión de dominio público en recintos aeroportuarios, otorgados por el Ente Público AENA en favor de ALDEASA
-cuando los Pliegos no prevén posibilidad de prórroga-, así como el de sus prórrogas -cuando están previstas en los Pliegos-, habría de determinar la obligación de convocar nuevos concursos de adjudicación contractual pues, en caso contrario, y siguiendo los criterios señalados en esta misma resolución judicial, podrían vulnerarse los intereses públicos que quedarían desprotegidos.
 En otro caso, el instrumento de la prórroga podría convertirse en un medio defraudatorio del principio de concurrencia pública que ha de regir en la contratación de las concesiones sobre el dominio público aeroportuario, pudiendo llegar a convertir dichos contratos en indefinidos, circunstancia que proscribe nuestra jurisprudencia (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 1982). Seguramente en próximas fechas asistiremos a la reso-lución definitiva de esta problemática por parte de la Administración.

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